제주제2공항반대범도민행동과 제주제2공항성산읍반대대책위원회, 제주참여환경연대는 2월 5일  제주시 벤처마루 백록담홀에서 ‘제주관광 패러다임 전환을 위한 토론회’를 개최했다.

이 토론회는 ‘오버투어리즘(과잉관광) 시대 제주의 환경과 제주도민의 삶은 지속 가능한가’를 주제로 제주의 관광객 수용력은 어디까지이며 도민들이 관광객들에 의해 저변으로 밀려나는 현상을 어떻게 바라봐야 하는지, 그 대안에 대해 논의하기 위해 마련됐다.

이날 토론회에서는 김성훈 홍익대 과학기술연구원 연구원의 ‘제주 관광정책과 환경·사회적 수용력’, 이상범 한국환경정책평가연구원 선임연구위원의 ‘제주 관광정책과 오버투어리즘’을 주제로 발제 했으며, 이어 홍영철 제주참여환경연대 대표와 강원보 제2공항성산읍반대위 집행위원장, 이상봉 제주도의회 의원, 박찬식 육지사는사름 대표가 토론했다. 다음은 발제와 토론 요약.

▲ 김성훈 홍익대 과학기술연구원 연구원 

“제주 관광정책과 환경ㆍ사회적 수용”

제주도의 관광산업은 군사정권이 지역성장 이론에 근거해 지역 특화산업으로 지목하면서 본격 육성되기 시작했다. 계획을 달성하기 위해 국외 관광객을 유치하고자 골프장 개발 중심의 관관광지 개발계획을 추진했다. 개발 위주의 관광산업 육성기조는 민주화, 지방분권 가운데서도 지속 확대됐다. 

1990년대에는 제주개발계획에 이어서 제주국제자유도시 조성계획이 적극 추진됨에 따라 관광, 휴양산업의 양적성장 및 관광지 개발이 급속이 진행됐으며, 2010년부터는 변화된 국민의 삶의 양식과 가치관, 제주지역 이미지가 부합되면서, 인구와 관광객 규모가 급증했다. 

대표적으로 대규모 관광지 개발은 도시계획권한이 지방정부에 이전되고 분권이 실현돼 가면서 개발허가가 증가했고, 그 상당수는 대규모 개발이 용이한 중산간에 집중됐다. 중산간 개발 과정에서 중산간에 터를 잡고 있던 공동목장의 해체가 가속화되며 중산간 전역의 토지이용 구조가 유사 이래로 가장 급진적인 변화를 겪고 있다. 이 와중에 중산간은 제주도 지하수가 주로 함양되면서 생태적 가치가 높은 지역임에도 경제논리의 차원에서 해안지역보다 우선적으로 개발되고 있다. 

특히 국토부는 2018년 제주공항의 수송용량이 포화될 것으로 예측함에 따라 그 대책으로 2015년 11월 제2공항 건설 계획을 발표하면서 갈등이 심화되고 있다. 제2공항의 경제성은 한국개발연구원의 사전타당성검토에 의하면 충족하지만 오름, 철새, 동굴 등 환경파괴가 우려되는 지점에 있다. 다만, 제2공항 건설은 인구 및 관광객 규모 증가에 결정적 역할을 한다는 점에서 제주지역에 미칠 외부효과를 함께 돌아봐야 한다. 

현재의 제주도 도시기본계획은 계획인구를 도민들로 구성된 상주인구와 관광객으로 구성된 체류인구로 구분하고 있는데, 이는 유독 관광객이 많은 제주도의 특수성을 반영한 것이다. 도시기본계획은 2025년 계획인구를 상주인구 75만명, 체류인구 25만명 등 100만명으로 계획하고 있다. 이 가운데 체류인구와 상주인구의 증가는 제주 관광산업의 성장에 힘입은 면이 크다.  

위와 같은 급격한 도시인구의 증가는 기반시설용량과 직결돼 제주도가 미처 대비하기 전에 부작용을 발생시켰다. 대표적 사례로서, 2016년 제주도두하수처리장의 용량 포화 문제를 들 수 있다. 해마다 하수처리용량 빈도가 늘어났지만 지속적으로 개발행위허가가 대량으로 이뤄졌다. 국토계획법에 따라 기반시설 용량과 개발행위허가를 연동해 관리돼야 함에도 사전에 개발행위허가를 제한하지 못했다는 점에서 제주도 도시 관리 능력의 한계를 드러냈다. 이는 제주도는 관광산업의 양적성장은 추동할 수 있어도 그 부담을 효과적으로 제어할 능력은 아직 갖추지 못했다는 것을 의미한다. 

지금껏 제주도의 도시계획은 관광산업 성장을 견인하고자 다방면에서 개발위주의 정책을 펼쳐왔으나 그 부작용이 속속들이 가시화되고 제주하수처리장의 문제로서 성장을 뒷받침할 역량이 아직 부족한 것이 현실이다. 이러한 상황에서 제주도는 관광산업 육성방향을 새로이 모색하고 성장에 따른 부담을 관리할 수 있는 능력을 시급히 갖출 필요가 있다. 

▲ 이상범 한국환경정책평가연구원 선임연구위원

“제주 관광정책과 오버투어리즘”

제주도는 다양한 자연환경과 특색 있는 문화로 인해 국내에서 가장 대표적인 관광지로 인식돼 왔다. 특히 한라산, 성산일출봉, 거문오름용암동굴 등 세 건의 세계유산을 보유하고 있는 국제적인 관광지로 부상하고 있다. 하지만 관광 등 경제개발로 인한 외부 인구 유입 등의 영향으로 제주만의 고유성을 상실하고 있는 것이 현실이다. 

최근 급격하게 증가한 중국관광 수요와 이에 상응한 관광개발로 인한 지역사회 영향은 매우 심각하게 나타나고 있다. 제주도 역시 대부분의 관광개발에서 나타나고 있는 지역민 배제 및 외부투자 자본에 의한 개발이익 독식 등의 문제를 피할 수는 없었으며 제주 올레길 및 제주도 살기 열풍 등으로 인한 주민 피로도는 크게 증가하고 있다. 따라서 제주지역사회가 당면하고 있는 과도한 관광개발로 인한 문제들을 해결하기 위한 논의가 시급하게 필요한 시점이다. 

2000년부터 제주지역의 환경영향평가 사례는 560건으로 집계됐다. 이 가운데 전략환경영향평가 169건, 환경영향평가 118건, 소규모환경영향평가 273건으로 나타났다. 이와 같은 전체 환경영향평가 사업의 수적 변화는 제주도 개발경향을 보여준다고 할 수 있는데, 제주도 살기 열풍을 반영한 소규모 주택 및 대지조성 사업과 소규모 태양광발전사업 증가를 대표적인 사례로 볼 수 있다. 

지난 20년간 환경영향평가 대상 개발사업의 유형변화를 살펴보면 최근 제주 관광정책과 관련돼 이슈로 부각되고 있는 오버투어리즘 문제와 연관돼 있음을 알 수 있다. 2010년을 기준으로 이전 환경영향평가 대상사업은 대부분 골프장 등을 포함하는 대규모 관광단지 개발 사업을 중심으로 관광개발이 이뤄진 반면에 2010년 이후로는 대규모 숙박시설 조성사업 및 소규모 주거단지 조성사업을 중심으로 관광개발 경향이 변화했음을 알 수 있다. 

이와 같은 관광개발 경향의 변화는 기존 소수의 대규모 관광단지 개발로 인한 일부 지역에서의 환경 분쟁에서 난개발 형태를 갖는 다수의 소규모 주거단지 조성에 따른 지역민과의 분쟁과 같은 사회적 갈등을 유발했다. 또한 골프장을 포함한 관광개발에서도 과거에는 골프장만을 조성하던 방식에서 골프장과 개별 숙박시설 분양을 동시에 진행하는 방식으로 개발방향이 바뀌어 지역 환경부하가 크게 증가할 것으로 예상된다. 

관광 등의 개발로 인한 환경부하를 흡수할 수 있는 육지와 달리 공간이 제약된 도서지역은 개발에 따른 환경부하를 흡수하거나 완충할 수 있는 환경용량이 매우 작아 개발로 인한 환경영향을 면밀히 고려해 개발밀도를 조정해야 한다. 하지만 최근 제주도 관광개발 정책은 제주도 환경용량을 고려한 지속가능한 개발이 아닌 투자유치에 중점을 둔 과도한 관광개발 정책을 추진하는 것으로 판단된다. 관광개발과 연관이 없는 것으로 보이는 주택개발이나 대지조성사업도 대부분 지역민이 아닌 외부인을 위한 주택수요에 따른 것으로 판단되며 이로 인한 환경부하는 제주도의 지속가능한 관광개발을 저해하는 요소로 작용할 것으로 예상된다. 

따라서 지속가능한 제주도 관광개발을 위해서는 제주도의 환경 훼손 및 지속가능성에 대해 관심 없는 외부 관광객의 요구와 투자자본 유치에 집중하는 기존의 관광개발 정책보다는 지역민이 참여하고 상생할 수 있는 지속가능한 소규모, 체험형, 슬로라이프를 지향하는 관광개발정책 수립이 필요하다. 이와 같은 지속가능한 관광개발 정책 수립을 통해 제주도 고유의 정체성을 유지하고 오버투어리즘으로 나타나는 관광객과 지역민간의 갈등을 최소화할 수 있다.  

▲ 종합토론

한편 종합토론에서는 발제 내용에 대한 다양한 의견이 제시됐다. 강원보 제2공항반대위 위원장은 “국민의 삶이 피폐해질 우려가 높은 싸구려 관광의 섬을 제주도가 가속화하고 있으며 그 중심에 제2공항 건설이 있다”면서 “성산지역에 분포한 천연동굴과 수산동굴이 제2공항 신설 부지를 관통하는데 천혜의 환경과 관광자원, 인문환경 등 소중한 가치를 지키기 위해 제2공항은 반드시 재검토 돼야 한다”고 말했다. 

이상봉 도의원(노형을, 더불어민주당)은 “두 분 발제자의 발표대로 제주는 관광객 과잉 시대를 맞아 쓰레기와 환경, 하수처리 문제 등 심각한 위기에 봉착해 있다”면서 “제주의 기본가치인 환경과 자연이 훼손되고 있어 오버투어리즘의 해결을 위한 정책적 선택이 필요한 시점”이라고 말했다. 

홍영철 제주참여환경연대 공동대표는 “제주도의 제주하수처리장에 대한 4만톤 우선 증설계획이 지역민들의 반발로 무산된 상황에서 2025년까지 22만톤 증설을 위한 계획이 지켜지기는 어려울 것”이라며 “도시기본계획은 체류인구 25만명을 기준으로 대책을 마련하고 있으나, 관광 성수기에는 이 기준을 넘어설 것인데 이에 대한 분석과 대책이 마련돼 있지 않다”고 지적했다. 

박찬식 육지사는 제주사람 대표는 “부동산 가격 상승과 자산가치 상승 등으로 인해 제주관광 개발이 대규모 자본에 의존하면서 왜곡현상이 심화되고 있다”면서 “입도세와 관광개발에 따른 사유화를 제한해야 한다는 강도 높은 정책이 실시돼야 한다”고 주문했다.