갈등이 극에 달한 제 2공항 문제…
제주미래 위해 최적의 대안 마련해야

좌 동 철제주신보 정치부장

2019년 기해년이 밝았다. 올해 제주지역은 5조원이 투입되는 대형 국책사업인 제주 제2공항 건설과 행정체제 개편, 국내 첫 영리병원인 녹지국제병원 개원 여부 등 여러 현안들로 뜨겁게 달아오르고 있다.

주요 이슈에 대해 도민 사회는 찬·반으로 나눠지거나 의견이 팽팽한 가운데 현안 해결을 위한 도민 공감대 확보가 과제로 떠올랐다. 이에 제주이슈를 상ㆍ하로 나눠 살펴보고자 한다.【편집자 주】

▲국토부, 제2공항 건설 공표=정부는 올해 제주 제2공항 건설을 본격 추진하기로 했다. 국토교통부는 지난 1월 22일 세종정부청사에서 제2공항 기본계획 수립에 따른 착수 보고회를 개최했다. 기본계획에는 서귀포시 성산읍 온평·신산·난산·수산·고성리 5개 마을 496만㎡(150만평) 부지에 총 4조8734억원을 투입, 연간 2500만명의 항공수요를 처리하기 위한 활주로(3200m)와 국내ㆍ국제여객터미널 건립을 주요 내용으로 담고 있다.

국토부에 따르면 공항 건설과 운영 계획을 수립하는 기본계획을 ㈜포스코건설 컨소시엄이 착수한 가운데 오는 6월 중에 최종보고서를 발표한다. 이어 관계부처 협의를 거쳐 오는 6월 말까지 공항개발 기본계획을 고시해 이번 사업에 법적 효력을 갖기로 했다. 국토부는 올해 하반기 중에 실시설계에 들어가고, 2022년까지 토지 보상과 이주 대책을 마무리하기로 했다. 국토부는 절차가 순조롭게 진행되면 2022년 착공해 2025년 제2공항을 개항할 예정이다.

제2공항 건설 시계가 빨라진 것은 제주국제공항 이용 여객이 2017년 2960만명, 2018년 2945만명으로 여객터미널 수용능력(2500만명)에서 300만명이 초과됐기 때문이다.

여기에 혼잡 시간대에는 1분70초마다(시간당 35대) 항공기가 뜨고 내리면서 안전운항에 심각한 영향을 주고 있어서다. 활주로(3200m) 1개를 포함해 여객터미널(14만5000㎡)이 들어서는 제2공항이 완공되면 국내선 2000만명과 국제선 500만명 등 연간 2500만명의 항공수요를 처리하게 된다. 국토부는 제주공항 과포화로 들어오지 못했던 여행객을 제2공항이 분산 수용하게 되면 지역경제에 도움이 된다는 입장이다.

아울러 동서활주로가 놓인 제주공항은 남북 방향 바람에 취약한 가운데 남북활주로를 사용하는 제2공항이 조성되면 기상 악화 시 상호 보완이 가능해 안전 운항문제를 해결할 것으로 보고 있다. 오는 6월까지 완료되는 기본계획 용역에는 주변지역 발전계획도 수립하게 된다.

국토부는 지역주민과 협의를 거쳐 주민 우선 고용과 성산읍지역 경제 창출, 제2항 주변 난개발 방지, 정주환경 개선, 이주 대책에 따른 택지 및 주택 분양을 발전계획에 담기로 했다. 이를 실행하기 위해 국토부는 제2공항 주변에 신도시를 개발하거나 또는 항공·물류·숙박·관광레저가 결합된 인천국제공항의 영종지구처럼 에어시티(공항복합도시)를 조성할지 여부를 기본계획 용역을 통해 확정할 방침이다. 에어시티는 서귀포시 성산읍 일원에 신도시(시가화 예정지) 건설을 목표로 하고 있다. 신도시 발면적은 4.9㎢로 우도 면적(6.18㎢)보다 비슷하거나 조금 작을 것으로 나타났다.

토지이용계획에선 제주형 주거복지계획과 도시재생 전략, 행복주택(임대주택) 공급, 항공ㆍ버스ㆍ택시ㆍ렌터카 이용을 지원하는 환승시설을 수립하게 된다. 공항 내부교통망으로 순환버스 및 신교통수단이 도입된다.

제2공항을 반대하는 활동가들이 2019년 1월 8일 출근하는 원희룡 지사를 저지하며 항의를 벌이고 있다.

정부가 제2공항을 본격 착수하면서 갈등은 재점화됐다. 성산읍반대대책위와 제2공항반대범도민행동은 기본계획 용역 중단과 지난해 12월 중순 강제 종료된 입지선정 타당성 재조사 검토위원회 활동 연장을 요구하며 제주도청 앞에서 천막 농성을 진행 중이다. 지난 2017년 10~11월 42일 동안 제2공항 반대를 요구하며 단식을 벌여온 서귀포시 성산읍 난산리 주민 김경배씨가 제주도청 앞에 텐트를 설치한 뒤 제2공항 반대 성산읍대책위와 제주녹색당 등이 그 옆으로 천막을 치며 현재는 10여개 가까이 늘어났다. 제주도청 현관에도 지난해 12월 3일부터 제2공항을 반대하는 시민들이 모여 농성을 벌이고 있다.

이처럼 제2공항을 둘러싼 갈등은 극에 달하는 가운데 국토부는 도민 설명회를 통해 입지 선정에 대한 의혹 해소와 함께 지역경제 활성화와 일자리 창출 및 고용 증대 대책 등을 제시할 계획이다.

국토부 관계자는 “기본계획 용역은 제2공항 건설을 위한 큰 그림을 그리는 단계로 성산읍지역 주민들의 의견을 적극 반영하기로 했다”며 “제주도민들이 궁금해 하거나 그동안 제기됐던 의혹에 대해선 현장 설명회에서 상세히 밝힐 예정인데 시기와 장소를 제주도와 조율하고 있다”고 말했다.

한편 국토부는 제2공항 입지 선정 타당성 재조사 결과 ‘문제가 없다’며 지난해 12월 18일 사전타당성 용역 재조사 검토위원회 활동을 종료했다. 이어 지난해 12월 28일 제2공항 기본계획 수립 용역을 발주했다.

▲행정체제 개편 추진 방향=제주특별자치도가 2006년 7월 1일 출범하게 된 것은 ‘행정계층’을 바꿔보자는 도민들의 염원이 담겨 있어서다. 13년이 흐른 지금, 행정시장 직선제와 4개 행정시로 권역을 조정하는 ‘행정체제 개편’이 현안으로 떠올랐다.

제주도는 지난해 12월 행정시장 직선제 동의안을 제주도의회에 제출했다. 동의안 제안서에는 2개 행정시를 두는 광역자치시스템을 운영한 결과, 행정의 비효율적이고 낭비적인 요소를 개선했다고 밝혔다.

그러나 행정의 민주성과 주민 참여 약화, 행정서비스의 질 저하를 초래했다는 문제점이 제기했다. 도지사 한 명에게 권력이 집중된 현 시스템에 대해 도 스스로가 보완이 필요하다고 인정한 셈이다. 이에 원희룡 지사가 전격 수용한 권고안은 정당 공천이 없는 행정시장 직선제와 행정 권역을 △제주시(제주시 동지역) △동제주시(조천·구좌·우도·성산·표선·남원) △서제주시(애월·한림·추자·한경·대정·안덕) △서귀포시(서귀포시 동지역)로 재조정하는 안을 담고 있다.

현행 2개 행정시는 제주시 50만명(73%), 서귀포시 19만명(27%)으로 인구 불균형이 고착화됐고, 도시에 비해 농어촌지역은 정책 순위에서 밀려나면서 이를 해결하기 위해 4개의 행정시를 두도록 한 것이다.

그런데 개편안의 가장 큰 문제는 행정시장을 잘 뽑아도 권한이 없다는 데 있다.  도는 제주특별법을 일부 개정해 ‘행정시장은 필요한 경우 자치법규의 발의, 예산편성, 행정기구의 조정(인사권)을 도지사에게 요청할 수 있다’고 명시하기로 했다.

그러나 제주특별법 11조 5항은 왜 ‘무늬만 직선 시장’인지를 보여준다. ‘행정시장은 도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지자체의 사무를 맡아 처리해야 한다’며 주어진 권한마저 제약하고 있다. 특히 지방자치법 상 예산 편성은 반드시 의회의 의결을 거쳐야 한다. 기초의회 없이 행정시장이 편성한 예산은 위법 또는 무효가 될 우려를 낳고 있다.

일각에서 기초의회 부활과 법인격과 권한을 가진 시장 선출을 요구하는 이유다.

그런데 기초자치단체와 기초의회 부활은 광역자치단체이자 행정구역을 하나로 통합한 특별자치도의 근간을 무너뜨릴 수 있다.

이는 제주특별법 ‘전면 개정’이 요구돼 정부 승인과 국회 법 개정은 녹록치 않은 실정이다.

행정체제 개편을 위한 도민공청회가 2018년 7월 제주시청 대강당에서 열렸다.

그래서 도의회는 기초의회 역할을 대신할 가칭 ‘행정시지원위원회’라는 별도의 상임위원회를 두는 대안을 제시했다. 아울러 도지사의 지휘ㆍ감독을 받도록 한 특별법 11조 5항을 삭제할 것을 요구하고 있다.

원희룡 지사는 제주의 미래를 좌우할 행정체제 개편은 도민의 뜻을 묻기 위해 주민투표를 실시해야한다는 입장이지만, 도의회는 ‘보이지 않는 함정’있다고 반박하고 있다.

주민투표는 투표율이 33.3%를 넘어야 개표할 수 있다. 최소 투표율 미달로 행정제체 개편이 무산되면 다른 대안은 논의할 여지없이 폐기 수순을 밟아야 한다.

도의회가 주민투표를 문제 삼는 이유는 실제로 낮은 투표율이 나왔기 때문이다. 관변단체를 동원, 대대적인 찬성 운동을 전개했지만 제주특별자치도 선택 여부를 묻는 2005년 7월 주민투표에서 투표율은 36.7%에 머물렀다.

해군기지 갈등이 최고조에 달한 2009년 김태환 지사의 거취를 묻는 주민소환투표는 투표율이 11%에 불과해 개표조차 못했다.

여기에 정당 공천 배제를 놓고 도의회는 “의원들의 출마를 막으려 한다”며 반발하고 있다. 당의 지지와 지원을 못 받는 ‘무소속’ 출마는 선거활동을 제약하고, 위헌 소지가 있다는 지적이다.

그런데 행정시장 직선제는 국회에서 제주특별법 개정이 필요해 로드맵대로 진행해야 2022년 6월 지방선거에 도입할 수 있다.

올해 내로 결정하지 못하면 개편은 자칫 물거품이 될 수 있다. 올해 예상 시나리오를 보면 △국회 소관위원회 회부(9월) △소관위 제안설명 및 개정안 의결(9월) △법제사법위원회 검토(10월) △정기국회 본회의 상정(10월) △본회의 심사보고 및 가결(11월) △정부 이송(11월) △법률안 공포(12월) 등이다.

주민투표를 실시하려면 남은 시간은 더욱 촉박하다. 2020년 4월 국회의원 선거를 앞두고 선거에 영향을 주는 주민투표는 선거일 60일 전에는 치르지 못해서다. 이에 따라 도는 지방분권종합계획에 따라 올해 자기결정권이 강화되면 이를 근거로 행정체제를 개편할지, 국회의원 입법 발의로 국회에서 특별법을 개정해야할지 등 ‘투 트랙’을 놓고 고심하고 있다.

제주도의회 강성균 행정자치위원장은(더불어민주당·제주시 애월읍)은 “도민들의 선택에 앞서 행정체제 개편이 제주의 미래를 보장하고, 특별자치도를 개선할 수 있는 지 확신이 서야 한다”며 “원희룡 지사는 선출직 시장의 지위 확보와 지역 불균형 해소, 갈등 최소화 등 최적의 대안이 무엇인지 도민에게 묻고 답을 해야한다”고 말했다.

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