목 차

제1장 서론

제1절 연구 배경과 목적 

1. 농지법의 현황과 문제점 

2. 제주 제2공항 개발 배경 

제2절 연구 대상과 방법 

제2장 농지임대차 제도의 현황과 문제점 

제1절 농지임대차 제도의 현황 

제2절 농지임대차 제도의 문제점 

1. 부재지주 및 외지인의 농지 소유 

2. 농지임대차 구두계약 

제3장 제주 제2공항 개발 속 임차농 

제1절 제주 제2공항 개발 논란 

제2절 제주 제2공항 개발로 인해 임차농이 겪는 문제점 

제4장 결론 

제1절 요약 및 결론 

제2절 연구 의의 및 한계 

참 고 문 헌

1. 서론

1) 연구 배경과 목적

(1) 농지법의 현황과 문제점

‘농지법’은 “농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다”라고 규정되어 있다. 우리나라 같은 경우, 농사를 짓는 사람만 농지를 소유하는 것이 가능하다.

‘농지법 제6조 제1항’에 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다”라고 나와 있으며, ‘헌법 제121조 제1항’에 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며 농지의 소작제도는 금지된다”라고 명확하게 밝히고 있다. 그러나 “현재 농업인이 아니라 비농업인이 농지를 소유하는 것이 계속해서 증가하고 있고, 임차농의 비율도 점차 늘어남에 따라서 농민만이 농지를 소유할 수 있다는 원칙은 제대로 이루어지기 어려운 실정이다(김은진, 2021: 337).”

농업인이 소유하는 농지 면적이 계속해서 감소한다는 것은 비농업인의 농지 면적이 그만큼 증가한다는 것을 의미한다. “1995~2015년 사이 농업 총조사 및 농업법인 조사상의 농업인 농지 소유 면적 비율은 67.0%(경지면적 198.5만㏊ 중 133.0만㏊)에서 56.2%(167.9만㏊ 중 94.4만㏊)로 급격히 감소했다(채광석, 김부영, 2019: 2).” 이는 다시 말하자면, 비농업인이 소유하는 경지면적은 73.5만㏊로 전체의 43.8%를 차지한다는 것이다. “1950년 농지개혁 직후인 1960년에 13.5% 수준이었던 임대차 농지 비율은 계속 증가하여 2017년 51.4% 수준에 달한다는 것을 알 수 있다(채광석, 김부영, 2019: 5).”

비농업인의 농지 소유는 여러 차례 ‘농지법’이 개정되는 과정에서 이를 합법적으로 허용했기에 가능한 것이었다. 1950년 ‘농지개혁법’에서 1994년 ‘농지법’으로 전환된 이후, 비농업인은 상속, 이농 등과 같은 사유가 있다면 예외적인 경우로 인정되어서 농지를 취득할 수 있었다. 단, 상속 같은 경우에는 1만㎡로 범위가 한정되었다. 2002년 농지법 개정안은 농업인뿐만 아니라 비농업인이 주말 여가용으로 농작물을 경작하고자 한다면 세대별로 1,000㎡ 미만의 농지를 소유할 수 있도록 바뀌었다. “2009년 같은 경우, 농지법은 농업진흥지역 밖의 농지 중에서 최상단부터 최하단부까지 평균 경사율이 15% 이상인 농지로서, 대통령령이 정하는 농지에 대해서는 비농업인이 농지를 소유할 수 있도록 하였다(채광석 외, 2019: 494).”

농사를 짓는 사람만이 농지를 소유할 수 있다는 경자유전의 원칙이 여전히 존재함에도, 비농업인의 농지 소유는 계속해서 증가하고 있다. 이는 더 이상 ‘농지’가 농사를 지으려는 목적으로 사용되는 것이 아니라 투기와 재산증식을 위한 수단이 되었다는 것을 보여준다. 대표적으로는 한국토지주택공사(LH) 직원들의 땅 투기 문제, 일명 LH 사태가 있다. 이는 한국토지주택공사(LH) 직원들이 3기 신도시로 지정된 광명·시흥 지역의 토지를 사전에 매입했다는 의혹이 퍼져나가며 크게 논란됐다. 그들이 투기한 땅 대부분은 ‘농지’였을 뿐만 아니라, 정부가 신도시 조성을 위해서 토지를 매입할 것을 예상하여 추가 보상을 노리며 희귀한 품종의 묘목을 심어 놓았다는 점에서 공분을 샀다.

제주에서도 비농업인의 농지 소유를 둘러싼 투기 문제는 예외가 아니다. 일례로, 국민의 힘 모 대표의 부친이 ‘농지법’을 위반했다는 의혹이 제기되었던 사건이 있다. 모 대표의 부친은 지난 2004년 제주도 서귀포시 안덕면 사계리의 2,023㎡ 규모의 농지를 사들였지만, 농지를 매입한 이후 직접 농사를 짓거나 위탁 영농을 한 적이 없다고 밝혀지며 문제가 되었다. 이와 관련하여, 전국농민회총연맹 제주도연맹은 현재 국민의 힘 모 대표의 부친이 제주에 땅을 사두고 17년 동안 농사를 짓지 않은 것은 시세 차익을 노린 부동산 투기로 즉각 농지를 몰수해야 한다고 주장하기도 했다.

이제 ‘농지’는 막대한 시세 차익을 거둘 수 있는 투기의 대상으로 전락하였다. 농지 투기자들은 농사를 짓지 않는다. 그 대신 처음에 땅을 산 가격보다 몇 배를 불려가며 외지인에게 비싸게 되팔아버리고 차액을 챙기고 있다. 이러한 ‘농지 투기’는 실제로 농사를 짓고자 하는 농민들이 농지를 구매하기 어렵게 만드는 구조를 형성해 나간다. 현재 경작을 하는 농민들에 따르면, 농지의 평균 평당 가격이 7~8만 원이고, 최대 15만 원 이상이 되면 농지를 구매하여 농사를 짓기 힘든 수준이라고 알려져 있다. ‘농지’를 투기하는 것이 만연하게 된 사회 속에서 농민들은 농사지을 땅을 잃어가고 있을 뿐만 아니라 농사를 지으려고 한다면 임대를 통해서 할 수밖에 없는 상황이다.

우리나라는 임차 비율이 지속적으로 증가하고 있음에도 농지임대차와 관련된 법 규정들은 미흡한 상황이다. “1960년 13.5% 수준이었던 임대차 농지 비율은 계속 증가하여 2017년에는 51.4%에 달하게 되었다(채광석 외, 2019: 500).” 농지임대차 제도 같은 경우, ‘농지법’이 제정되던 당시에 임차인을 보호하는 규정들이 여러 군데 있었지만, ‘농지법’이 개정되는 과정에서 특별 보호 규정들이 대부분 사라졌다. 가장 주목되어야 할 문제점은 “농지법에 ‘농지 임대차를 금지한다’라는 규정과 ‘임차인을 보호한다’라는 규정이 복잡하게 뒤섞여있다는 것이다(이재진, 2020: 9).” 이러한 농지임대차 제도 속에서 임차농들은 제대로 된 임대차 계약서를 작성하지 못한 채 구두계약으로 농사를 짓는가 하면, 법적으로 농업인이나 농업경영체가 아니기 때문에 정부 보조금이나 양도소득세 감면과 같은 혜택을 받지 못하고 있다. 이는 즉 임차농이 우리 사회에서 법적 보호를 제대로 받지 못하는 경제적 약자의 위치에 있음을 보여준다. 이 논문의 첫 번째 목적은 법 제도의 틈새 속에서 비가시화되어 온 ‘임차농’을 문제적 존재로 등장시키는 데 있다.

(2) 제주 제2공항 개발 배경

‘제2공항 개발’이 가시화되고 토지를 둘러싼 논쟁이 격화되면서 ‘임차농’의 차별적 지위는 심화된다. 현재 성산읍은 제2공항 개발과 관련하여 가장 많은 갈등이 빚어지고 있는 중심 지역이다. 2015년 11월 10일에 정부는 제주 서귀포시 성산읍 일대를 바탕으로 제2공항을 건설하겠다고 밝혔는데, 이는 제주 관광객이 급증하면서 포화상태에 달한 제주국제공항 항공 수요를 분산시키기 위해서였다. 국토교통부가 ‘제주공항 확충 사전타당성 검토 용역 결과’에서 발표한 것처럼 기존의 제주공항 수용인원은 최대 2,600만 명이다. 그러나 2018년에는 2,830만 명, 2025년에는 대략 4.000만 명과 같이 원래 최대인원 기준을 훌쩍 넘어가고 있다.

국토교통부는 ‘제주공항 포화’ 문제를 해결하기 위해 서귀포시 성산읍에 제2공항을 개발하겠다고 발표했는데, 이는 곧바로 ‘제2공항 개발’에 찬성하는 사람과 반대하는 사람 간의 끝이 없는 대립을 가져오게 되었다. 우선 정부와 제주도청 측은 제2공항을 건설해야 한다고 주장하고 있다. “그들은 신공항이 미래 항공 수요 증가에 대응하여 항공의 안전과 지역발전을 위해 필요하며, 이는 특히나 관광 산업을 발전시키는 데 중요한 물류 인프라 기능을 할 것이라고 말한다(조홍남, 손정웅, 박형준, 2019: 47).” 또한, ‘제2공항 개발’은 오랜 제주지역 개발의 숙원이었던 동서 땅을 골고루 사용하며 균형을 이루는 것에 큰 도움이 될 것이라고 본다.

이와 반대로, 성산 지역에 ‘제2공항’을 지으면 안 된다고 반대하는 주체에는 지역주민단체와 환경단체가 있었다. 그들은 ‘제2공항 건설’로 나타나는 경제적 이익들이 자신들에게 돌아오는 것이 아니라 외부인이 혜택을 얻을 것이라고 공통으로 의견을 꺼내었다. 공항 예정지 지역 주민들 같은 경우에는 ‘제2공항’이 건설된다면 그들이 직접 겪을 극심한 소음피해 문제에 관해 지적하였고, 더 심각하게는 토지를 강제 수용당함으로써 경제적 생존권을 잃어버리게 된다고 강력하게 반발했다. 그리고 환경단체들은 ‘제2공항 예정지’가 멸종위기 야생생물인 맹꽁이와 송골매, 두견새 등의 서식지인데, 이러한 서식지가 보전 가치가 있는 숨골과 함께 훼손될 수 있다는 부분을 가장 큰 문제로 삼았다. 또한, 항공을 운행할 때 조류 충돌 문제가 발생할 수 있다. 이는 원래 성산읍이 공항 부지로 선정되기 전부터 형성되었던 철새도래지 벨트로, 비행기가 이착륙할 시 철새와 부딪힐 위험 가능성을 충분히 검토해야 한다며 ‘제2공항 건설’ 반대에 의견을 덧붙이기도 했다.

현재까지 성산 지역에서는 제2공항 개발을 둘러싼 복합적인 갈등이 해소되지 않고 있다. 찬성 측인 정부와 제주도청은 기존의 공항에서 나타날 포화 문제를 안정시키는 동시에 제주지역의 균형발전을 추진하고자 하였다. 이와 달리, 반대 측인 지역 주민과 환경단체들은 공항 건설에 따른 소음피해, 환경 파괴 등을 이야기하며 개발의 이익보다는 손해가 더욱 클 것이라고 보았다. 하지만, 이 부분에서 우리는 ‘제2공항 개발’ 논의 속에서 농민과 임차농이 주체로 드러나지 않고 있다는 것을 발견할 수 있다. 찬성과 반대 측면에서 나타난 대상들은 기사나 방송 등을 통해 흔하게 볼 수 있는 논쟁의 주체들이다. 그러나 ‘제2공항 개발’로 인해 농사지을 땅들이 사라질 위기에 있는 농민과 임차농들은 그 대상 속에서 쉽게 찾아볼 수 없다. 이는 다시 말하자면, 성산 지역이 ‘제2공항 개발’ 예정지로 선정된 이후 농민과 임차농들은 땅값과 임차료가 급격하게 치솟으면서 엄청난 피해와 타격을 입었음에도 그들이 논쟁의 이해당사자로 계속해서 언급되지 않고 있다는 것이다.

제주에서 성산 지역의 임차농들은 ‘농지법’뿐만 아니라 ‘제2공항 개발’ 논의 속에서 가장 최하위층에 놓여 있다. 그들은 ‘농지법’으로부터 법적 보호를 받지 못하는 경제적 약자이다. 여기에 ‘제2공항 개발’이라는 문제가 덧붙여지면서 농사를 지어야 할 땅들을 잃어버릴 위기에 처해 있기도 하다. 서귀포시 성산읍이 ‘제2공항 개발’ 예정지로 발표되면서 그 일대의 땅값은 치솟았고 농지 임차료 또한 올라갔다. 농지소유자는 각종 보조금과 혜택을 대신 취득하고자 임대차 계약서를 작성해주지 않으며 임차농이 농사를 짓는데 어려움은 더욱 가중되고 있다. 이 논문의 두 번째 목적은 ‘농지임대차 제도’와 ‘제2공항 개발’에서 최하위층에 놓여 있는 성산 일대의 임차농들이 어떠한 논의에서도 이해당사자로 고려되지 않는다는 부분에 중점을 둠으로써, 그들이 ‘제2공항 개발’과 관련하여 어떤 영향을 받았고 무슨 변화를 겪게 되었는지 밝혀내는 데 있다.

3) 연구 대상과 방법

이 논문의 목적은 심층 면담을 통해 성산 지역의 임차농들이 ‘농지임대차 제도’와 ‘제2공항 개발’로 인해 겪고 있는 변화와 문제점을 밝히는 것이다. 이러한 목적에 적합한 대상자에는 현재 성산 지역에서 농사를 짓는 농민이나 임차농으로 총 두 명을 각각 90분 정도 심층 면담할 수 있었다. 첫 번째 연구대상자는 성산읍 농민회 사무국장이면서 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장 직책을 맡은 농민 채ㅇㅇ으로, ‘농지임대차 제도’의 현황과 문제점에 관해 인터뷰를 진행하게 되었다. 두 번째 연구대상자는 땅을 빌려 농사를 짓는 임차농이자 제주 제2공항 반대 난산리 비상대책위원장인 김ㅇㅇ이며, ‘제2공항 개발’ 발표 이후에 나타난 변화와 그에 따른 문제점을 중점적으로 대화를 주고받을 수 있었다. 이 두 연구대상자 모두 동의 후 면담내용을 녹취하였고 모든 대화를 전사하여 기록하게 되었다.

2. 농지임대차 제도의 현황과 문제점

“농지임대차는 농지 소유에 대한 헌법상 경자유전의 원칙을 기반으로 하여 민법상의 임대차를 일반법으로 이용하고 있지만, 민법의 특별법인 농지법에서 농지의 임대차나 사용대차는 법에서 정한 사유를 제외하고는 원칙적으로 허용하지 않는다(서창원, 2019: 168).” 우리나라에서 농지는 농사를 짓는 사람만이 소유할 수 있으며 땅을 임대하여 경작하는 것은 법적으로 금지되어 있다. 그러나 현실은 비농업인의 농지 소유가 계속해서 증가하고 있고, 이와 동시에 임차농의 비율이 점차 늘어남에 따라서 경자유전의 원칙은 급격하게 무너져가는 상태이다. 이는 여러 차례 ‘농지법’이 개정되면서 농지임대차와 위탁경영을 합법적으로 허용하는 부분들이 있었기 때문에 가능한 것이었다.

1950년 ‘농지개혁법’에서 1994년 ‘농지법’으로 전환되면서 비농업인은 상속, 이농 등과 같은 사유가 있다면 예외적인 경우로 인정되어서 농지를 취득할 수 있었다. 단, 상속 같은 경우에는 1만㎡로 범위가 한정되었다. 2002년 농지법 개정안은 농업인뿐만 아니라 비농업인이 주말 여가용으로 농작물을 경작하고자 한다면 세대별로 1,000㎡ 미만의 농지를 소유할 수 있도록 바뀌었다. “2009년 같은 경우, 농지법은 농업진흥지역 밖의 농지 중에서 최상단부터 최하단부까지 평균 경사율이 15% 이상인 농지로서, 대통령령이 정하는 농지에 대해서는 비농업인이 농지를 소유할 수 있도록 하였다(채광석 외, 2019: 494).” 이러한 ‘농지법’ 개정 과정은 경자유전의 원칙이 가지고 있는 전통적인 의미를 퇴색시켰을 뿐만 아니라, 누구든 합법과 불법 사이의 경계선을 넘나들며 농지를 쉽게 소유하고 전용할 수 있게 만들었다.

우리 사회에서는 비농업인의 농지 소유 증가로 ‘농지임대차’가 계속 늘어나는 만큼 임차농을 보호해야 한다는 문제가 제기되고 있다. 임차 비율이 지속적으로 증가하고 있음에도 ‘농지임대차’와 관련된 법 규정들은 미흡한 상황이다. “현재의 농지법에는 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차), 제24조(임대차·사용대차 계약 방법과 확인), 제24조의2(임대차 기간), 제24조의3(임대차계약에 관한 조정 등), 제25조(묵시의 갱신), 제26조(임대인의 지위 승계), 제26조의2(강행규정), 제27조(국유농지와 공유농지의 임대차 특례)만이 남겨져 있다(이재진, 2020: 3).” ‘농지임대차 제도’ 같은 경우, ‘농지법’이 제정되던 당시에 임차인을 보호하는 규정들이 여러 군데 있었지만, ‘농지법’이 개정되는 과정에서 특별 보호 규정들이 대부분 사라졌다. 가장 주목되어야 할 부분은 “농지법에 ‘농지 임대차를 금지한다’라는 규정과 ‘임차인을 보호한다’라는 규정이 복잡하게 뒤섞여있다는 것이다(이재진, 2020: 9).”

1) 농지임대차 제도의 현황

농업인이 소유하는 농지 면적이 계속해서 감소한다는 것은 비농업인의 농지 면적이 그만큼 증가한다는 것을 의미한다. “1995~2015년 사이 농업 총조사 및 농업법인 조사상의 농업인 농지 소유 면적 비율은 67.0%(경지면적 198.5만㏊ 중 133.0만㏊)에서 56.2%(167.9만㏊ 중 94.4만㏊)로 급격히 감소했는데, 지난 20년간 경지면적은 연간 0.9%씩 줄어들고, 농업인 농지 소유 면적은 2배인 연간 1.8%씩 감소했다(채광석, 김부영, 2019: 2).” 이는 다시 말하자면, 비농업인이 소유하는 경지면적은 73.5만㏊로 전체의 43.8%를 차지한다는 것이다.

농지 임대차 비율은 통계청 발표에 따르면 계속해서 증가하는 추세이다. “1950년 농지개혁 직후인 1960년에 13.5% 수준이었던 임대차 농지 비율은 이후에도 점차 증가하여 2017년에는 51.4% 수준에 달했다(채광석, 김부영, 2019: 5).” 임차농들이 전체 농지의 절반 이상을 사용하여 농사를 짓고 있다는 것은 합법과 불법 여부와 상관없이 ‘농지임대차’가 보편적으로 이루어지고 있다는 것을 시사한다. 이로 인해, “최근에는 농지 임대차가 농지법상 합법적인지 불법적인지 파악되지 않고, 상속 등 예외적 농지 소유 허용 대상 중 유형별로 어느 정도가 임대차 관계인지 등에 대한 정보 파악이 쉽지 않은 상황이다(이종구, 2021: 99).”

2) 농지임대차 제도의 문제점

농사를 짓는 사람만이 농지를 소유할 수 있다는 경자유전의 원칙이 여전히 존재함에도, 비농업인의 농지 소유는 계속해서 증가하고 있다. 이는 더 이상 ‘농지’가 농사를 지으려는 목적으로 사용되는 것이 아니라 투기와 재산증식을 위한 수단이 되었다는 것을 보여준다. ‘농지 투기’는 실제로 농사를 짓고자 하는 농민들이 농지를 구매하기 어렵게 만드는 구조를 형성해 나간다. ‘농지’를 투기하는 것이 만연하게 된 사회 속에서 농민들은 농사지을 땅을 잃어가고 있을 뿐만 아니라 농사를 지으려고 한다면 임대를 통해서 할 수밖에 없는 상황이다. 특히나 임차농들은 제대로 된 임대차 계약서를 작성하지 못한 채 구두계약으로 농사를 짓는가 하면, 법적으로 농업인이나 농업경영체가 아니기 때문에 정부 보조금이나 양도소득세 감면과 같은 혜택을 받지 못하고 있다. 이는 즉 임차농이 우리 사회에서 법적 보호를 제대로 받지 못하는 경제적 약자의 위치에 있음을 보여준다.

(1) 부재지주 및 외지인의 농지 소유

우리 사회에서 ‘농지’는 막대한 시세 차익을 거둘 수 있는 투기의 대상으로 전락하였다. 농지 투기자들은 농사를 짓지 않는다. 그 대신 처음에 땅을 산 가격보다 몇 배를 불려가며 외지인에게 비싸게 되팔아버리고 차액을 챙기고 있다. 현재 제주지역에서는 ‘농지 투기’가 빈번히 나타나 문제가 되는 상황이다. 지난 2021년 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원회가 직접 불법 농지를 조사한 결과, 불법 농지취득으로 의심되었던 농지들은 대부분 ‘부재지주’의 땅이었으며 ‘체험농장’을 빙자한 ‘농지 쪼개기’ 방식이 다수 확인되었다.

육지 사람들이 많죠. 육지 사람들이 많은 게 있잖아. 중산간 이쪽으로는 옛날 임야들 땅값 얼마 안 나갈 때 또 교통이 막 불편해서 이제 도로도 이렇게 막 지금 같이 잘 안 빠지고 차도 별로 없을 때 주민들이 거기까지 농사지으러 가기 불편하니까 그때 당시에 또 필요 없으니까 팔아 버리는데, 그런 땅들을 그때 한참 부동산 붐일 때 육지 사람들이 많이 사 갔어. 그 사람들이 지금까지 자식에게 물려주면서 온 사람도 있고, 자기들끼리 거래해서 주인을 바꿀 수도 있고. 중간에서 장난치는 사람들도 있고, 자기가 이제 빌려준 사람한테 세를 많이 받아먹는 방법도 있고 여러 경우가 있었지.

(김ㅇㅇ, 성산읍 임차농 및 제주 제2공항 반대 난산리 비상대책위원장)

제주에서는 땅 주인이 토지를 사용하거나 수익하지 않고 다른 사람에게 임대 해주는, 다시 말하자면 토지의 소재지에 거주하지 않는 ‘부재지주’가 만연해 있다. 특히나 성산리 같은 경우 ‘부재지주’가 약 94%로 나타나는데, 농업경영체로 등록한 약 160 농가 중 실제로 경작하는 농민이 단 10명 정도에 불과하다. 대부분의 ‘부재지주’는 투기를 목적으로 농지를 구매한다. 이러한 농지에서는 ‘부재지주’가 혜택을 받고 ‘임차농’이 피해를 볼 수밖에 없는 구조가 형성된다. ‘부재지주’는 자신의 땅을 빌려줄 때 ‘임대차 계약서’를 거의 작성해주지 않는다. 이는 ‘임대인’이 자신을 농업경영체로 등록함으로써 ‘임차농’ 대신 각종 보조금과 혜택을 받을 수 있기 때문이다.

최근에 가장 문제가 되는 것이 바로 주말 체험농장이다. 300평 이하로 주말 체험농장을 할 수 있게 풀어놓아서 농민이 아니어도 농지를 취득할 수 있게 되었다. 근데 이제 일반 사람들이 농지를 살 수 있게 만들어 주는 게 되어버려서, 그러면서 300평 이하의 주말 체험농장을 하면서 농막도 짓고, 농막이라는 것은 잠깐 휴식을 할 수 있게 만드는 공간으로 건축물을 허용해주는 것이고, 근데 이제 농막을 다른 목적의 건축물로 짓는 사람들이 있다. 그다음에 체험농장을 안 하고 그냥 소유해버리고 나중에 판매할 목적으로 소유한다. 나중에 지적도를 떼어보면 300평 이하의 땅들이 엄청 많아. 농지인데, 대부분 체험농장이다. 그게 나중에 집 하나 지으려면 100평만 있어도 집을 짓는데, ‘농지전용’을 할 수 있다. 다들 ‘농지전용’으로 집을 짓는다면 농지는 사라지게 되는 것이다.

(채ㅇㅇ, 성산읍 농민회 사무국장 및 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장)

‘주말·체험 영농’을 목적으로 위장한 농지 투기 사례도 적지 않은 편이다. 농업진흥지역 내에 있는 농지는 ‘주말‧체험 영농’을 목적으로 취득할 수 없게 제한되어 있음에도, 제주지역은 절대농지가 따로 규정되어 있지 않아 ‘농지 투기’가 손쉽게 이루어지고 있다. 제주에 거주하지 않아도 누구나 ‘농지’를 매입할 수 있다는 점을 이용하여 다른 지역에 주소를 두고 있는 ‘부재지주’가 급격하게 늘어나기도 했다. 심지어 여러 사람이 ‘농지’를 쪼개어서 소유하는 형태도 있었는데, 서귀포시 대정읍에서는 560㎡ 규모의 농지를 46명이 지분을 나누어서 갖고 있었던 것이 발견되었다.

실제로 농사를 짓는 농민들은 ‘농지’를 소유하지 못하고 있다. 그러나 ‘진짜 농부’를 가장한 ‘가짜 농부’, 다시 말해 농지 투기꾼들은 농민에게 가장 필요한 ‘농지’를 가지고 있으면서도, 이를 막대한 돈을 벌어들일 수 있는 투기의 대상으로 바라본다는 점에서 문제가 발생한다. 이러한 ‘농지 투기’는 농민들이 앞으로 경작할 땅을 잃게 만드는 동시에, 부재지주 및 외지인에게 농지를 임대하여 농사를 지을 수밖에 없도록 한다. 더군다나 부재지주와 외지인은 ‘임차농’에게 ‘임대차 계약서’를 작성해주지 않음으로써 ‘농업경영체’에 등록할 수 있고, 직접 경작하지 않아도 ‘임차농’을 대신하여 정부 보조금이나 양도소득세 감면과 같은 혜택을 고스란히 받고 있다.

(2) 농지임대차 구두계약

‘농지임대차 제도’는 ‘농지법’이 제정되던 당시에 임차인을 보호하는 규정들이 여러 군데 있었지만, ‘농지법’이 개정되는 과정에서 특별 보호 규정들이 대부분 사라졌다. “현재 농지법에는 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차), 제24조(임대차·사용대차 계약 방법과 확인), 제24조의2(임대차 기간), 제24조의3(임대차계약에 관한 조정 등), 제25조(묵시의 갱신), 제26조(임대인의 지위 승계), 제26조의2(강행규정), 제27조(국유농지와 공유농지의 임대차 특례) 등으로 구성되어 있다(이재진, 2020: 3).” 최근에는 농지 임차 비율이 계속 증가하면서 ‘임차농’을 보호하기 위해 ‘농지임대차 제도’의 규정이 보완되어야 한다고 문제가 제기되는 상황이다. 이 부분에서는 ‘임차농’이 제대로 된 임대차 계약서를 작성하지 못한 채 ‘구두계약’으로 농사를 짓는 문제점이 가장 화두가 되고 있다.

임대차계약을 작성하는 분들은 거의 없다. 지금 왜 작성을 안 하느냐 하면 땅을 가진 사람들이 요즘은 직불금이라고 해서 농민들한테 보전해주는 정부에서 주는 기금이 있는데, 평당 100원도 안 하던 직불금이 이제는 평당 490원 정도 주인들한테 가다 보니까 1천 평만 가져도 이제 45만 원을 받을 수 있게 되었다. 이제 그거를 노리고 계약서도 안 써주고, 또 땅을 많이 가진 사람들은 땅 가진 거를 계약서를 써서 빌려주면 등록돼서 세금 떼이니깐 그런 것도 피하려고 하고 피곤한 일이 생길까 봐서 아예 안 써주죠. [중략] 오히려 그 땅 가진 사람들이 “내가 농사지었어요” 하고 대신 보상 받는 경우가 많지. 농민들은 땅값이 올라가면서 피해는 보는 게 많고 정부에서 보조해주는 거는 땅 주인들만 되돌려받는 그런 정책들이 되고 있어. 실제 농사짓는 사람들한테 모든 실질적인 혜택이 돌아가야 맞는데 농사짓는 사람들은 땅을 가진 사람들 심부름꾼밖에 안 되는 거죠.

(김ㅇㅇ, 성산읍 임차농 및 제주 제2공항 난산리 반대 비상대책위원장)

‘농지법 제24조 제1항’에 따르면 임대차 계약과 사용대차 계약은 서면계약을 원칙으로 한다고 명시되어 있다. 그러나 우리 사회에서 서면계약의 원칙은 유명무실한 규정으로 존재하며 ‘임차농’을 제대로 보호하지 못하는 상황이다. 이는 서면계약의 원칙을 따르지 않았을 경우 어떤 처벌이나 벌칙 규정이 없는 단순한 권고사항으로 제시되고 있기 때문이다. 농지 임대와 관련하여 ‘임대인’과 ‘임차인’ 간의 서면계약은 가장 기본적으로 이루어져야 하는 원칙임에도 불구하고 “농지임대차 계약방식은 구두계약(57.9%), 서면계약(33.7%), 농지은행 사업 참여 농지(8.4%) 순서로 나타나고 있다(채광석, 김홍상, 윤성은, 2016: 67).”

‘임대인’이 ‘임차농’에게 ‘임대차 계약서’를 서면으로 작성해주지 않는 가장 큰 이유는 자신이 농업경영체로 등록하기 위해서이다. ‘농업경영체’로 등록한다면 각종 보조금(직불금, 비료·농약·농자재 등)과 혜택을 받을 수 있다. 이는 즉, “서면계약의 원칙이 권고사항에 불과하기에 임대인은 양도세 감경 등의 탈세를 목적으로 구두계약을 체결하고 있고 농지소유자로 위장하는 문제가 나타나므로, 임차농의 보호 및 증명책임과 더불어 탈세를 방지하기 위한 수단으로써 서면계약의 원칙이 강화되어야 할 필요성을 보여준다(정경미, 2013: 92).”

3. 제주 제2공항 개발 속 임차농

제주 서귀포시 성산읍에 있는 ‘임차농들’은 ‘농지법’뿐만 아니라 ‘제2공항 개발’ 논의 속에서 가장 최하위층에 놓여 있다는 것을 알 수 있다. 그들은 ‘농지법’으로부터 법적 보호를 받지 못하는 경제적 약자이다. 여기에 ‘제2공항 개발’이라는 문제가 덧붙여지면서 농사를 지어야 땅들을 잃어버릴 위기에 처해 있기도 하다. 서귀포시 성산읍이 ‘제2공항 개발’ 예정지로 발표되면서 그 일대의 땅값은 치솟았고 농지 임차료 또한 올라갔다. 농지소유자는 각종 보조금과 혜택을 대신 취득하고자 임대차 계약서를 작성해주지 않으며 임차농이 농사를 짓는데 어려움은 더욱 가중되고 있다. 그런데도 ‘성산 일대의 임차농들’은 어떠한 논쟁에서도 이해당사자로 고려되지 않는다는 점에서, 그들이 ‘제2공항 개발’과 관련하여 무슨 영향을 받고 어떤 변화를 겪게 되었는지 드러내 보고자 한다.

1) 제주 제2공항 개발 논란

제주 제2공항 개발 계획은 2015년 11월 10일에 발표되었다. 이 당시 국토교통부는 빠른 속도로 늘어나는 제주국제공항 이용객 수요를 분석했고, 2018년이면 제주국제공항의 수용인원은 완전히 포화에 이르는 상태일 것으로 예측했다. 이러한 ‘제주국제공항 포화’ 문제를 해결하기 위해 세 가지 방안이 검토되었는데, 이에는 기존 공항 확장과 기존 공항을 폐쇄한 신공항 건설, 기존 공항과 제2공항을 함께 운영하는 대안들이 있었다. 그 결과, 국토교통부는 서귀포시 성산읍 일대를 입지로 선정함에 따라 ‘제2공항 개발’을 추진하겠다고 밝히게 되었다.

국토교통부가 서귀포시 성산읍에 제2공항을 개발하겠다고 발표함에 따라서, 이는 곧바로 ‘제2공항 개발’에 찬성하는 사람과 반대하는 사람 간의 끝이 없는 대립을 가져오게 되었다. 우선 정부와 제주도청 측은 제2공항을 건설해야 한다고 주장하고 있다. “그들은 신공항이 미래 항공 수요 증가에 대응하여 항공의 안전과 지역발전을 위해 필요하며, 이는 특히나 관광 산업을 발전시키는 데 중요한 물류 인프라 기능을 할 것이라고 말한다(조홍남, 손정웅, 박형준, 2019: 47).” 또한, ‘제2공항 개발’은 오랜 제주지역 개발의 숙원이었던 동서 땅을 골고루 사용하며 균형을 이루는 것에 큰 도움이 될 것이라고 본다.

이와 반대로, 성산 지역에 ‘제2공항’을 지으면 안 된다고 반대하는 주체에는 지역주민단체와 환경단체가 있었다. 그들은 ‘제2공항 건설’로 나타나는 경제적 이익들이 자신들에게 돌아오는 것이 아니라 외부인이 혜택을 얻을 것이라고 공통으로 의견을 꺼내었다. 공항 예정지 지역 주민들 같은 경우에는 ‘제2공항’이 건설된다면 그들이 직접 겪을 극심한 소음피해 문제에 관해 지적하였고, 더 심각하게는 토지를 강제 수용당함으로써 경제적 생존권을 잃어버리게 된다고 강력하게 반발했다. 그리고 환경단체들은 ‘제2공항 예정지’가 멸종위기 야생생물인 맹꽁이와 송골매, 두견새 등의 서식지인데, 이러한 서식지가 보전 가치가 있는 숨골과 함께 훼손될 수 있다는 부분을 가장 큰 문제로 삼았다. 또한, 항공을 운행할 때 조류 충돌 문제가 발생할 수 있다. 이는 원래 성산읍이 공항 부지로 선정되기 전부터 형성되었던 철새도래지 벨트로, 비행기가 이착륙할 시 철새와 부딪힐 위험 가능성을 충분히 검토해야 한다며 ‘제2공항 건설’ 반대에 의견을 덧붙이기도 했다.

현재까지 성산 지역에서는 ‘제2공항 개발’을 둘러싼 복합적인 갈등이 해소되지 않고 있다. ‘제2공항 개발’과 관련하여 찬성과 반대 간의 대립은 치열하게 이루어지고 있지만, 이 부분에서 우리는 ‘제2공항 개발’ 논의 속에서 농민과 임차농이 주체로 드러나지 않고 있다는 것을 발견하게 되었다. 찬성과 반대 측면에서 나타난 대상들은 기사나 방송 등을 통해 흔하게 볼 수 있는 논쟁의 주체들이다. 그러나 ‘제2공항 개발’로 인해 농사지을 땅들이 사라질 위기에 있는 농민과 임차농들은 그 대상 속에서 쉽게 찾아볼 수 없다. 이는 다시 말하자면, 성산 지역이 ‘제2공항 개발’ 예정지로 선정된 이후 농민과 임차농들은 땅값과 임차료가 급격하게 치솟으면서 엄청난 피해와 타격을 입었음에도 그들이 논쟁의 이해당사자로 계속해서 언급되지 않고 있다는 것이다. ‘성산 일대의 임차농들’이 ‘제2공항 개발’과 관련하여 무슨 영향을 받고 어떤 문제를 겪고 있는지 살펴보고자 한다.

2) 제주 제2공항 개발로 인해 임차농이 겪는 문제점

제2공항 개발 발표 이후로 농지 가격이 계속 치솟으면서 농민들은 농지 구매가 계속 어려워지고 임차농이 될 수밖에 없다. 지금 사회를 보면 농지는 농사를 짓는 사람만 소유하는 것이 아니라 돈이 있는 사람만 농지를 소유할 수 있다. 빚에 허덕이는 농가들은 최후의 수단으로 땅을 처분할 수밖에 없다. 그런데 우리가 처분하려는 농지는 또 투기 세력만이 비싸게 사들일 수 있는 상황이다.

(채ㅇㅇ, 성산읍 농민회 사무국장 및 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장)

제주 ‘제2공항 개발’에 대한 계획이 발표된 이후 성산 지역에서 나타난 가장 큰 변화는 그 일대의 땅값이 치솟았다는 것이다. 2013년에 10만 원대였던 땅값은 2015년에 70만 원대로 껑충 뛰었고, 2018년에는 100만 원대에 진입하는 모습을 볼 수 있다. 농지 가격이 치솟는다는 것은 농민들이 앞으로 농사를 지을 땅을 구매하기 어려워진다는 것뿐만 아니라, 농지를 구하지 못하는 경우 임차농으로 전락할 수밖에 없다는 것을 의미한다.

‘2015년 월별 제주특별자치도 서귀포시 성산읍 토지거래 현황’을 보았을 때, ‘제2공항 개발’ 계획이 발표된 11월에 지목별로 전, 답, 임야 모두 토지거래가 급증하였다는 것을 알 수 있다. ‘2015년 거주시 월별 성산읍 토지거래 필지 수’ 또한 11월에 확연히 증가하였다. 특히나 제주도 외부인과 거래한 필지 수가 2배가량 넘은 부분을 통해서 토지는 농사를 지으려는 것이 아니라 ‘제2공항 개발’ 사업과 관련하여 ‘투기’를 목적으로 거래되는 문제점을 함께 발견할 수 있다.

제주 성산 지역의 땅값이 ‘제2공항 개발’로 인해 10배 이상 치솟은 시점에서 그 일대의 부지는 막대한 돈을 벌어들일 수 있는 ‘투기의 대상’이 되었다. 원래 10만 원이었으나 100만 원이 넘어가는 비싼 땅은 ‘농민’이 살 수 없다. 이는 오로지 ‘투기 세력’만이 구매할 수 있다. ‘농지 투기’가 이루어지면서 농민은 농사지을 땅을 잃게 될 상황이다. 또한, 투기 세력으로부터 임대할 수밖에 없는 상황 속에서 임대차 계약서조차 작성하지 못한 채 경작해야 하는 악순환을 반복하게 된다.

제2공항이 발표되고 지가가 올라가면서 임대료도 덩달아 같이 올라갔다. 임대료가 한 10년 전에만 해도 평당 한 300원 정도 했는데 임대료들이 갑자기 막 2,500원씩 뛰었다. 지금 보통 농사짓는 밭을 보면 해안가 쪽에는 임대료가 평당 한 2,500원에서 3,000원. 그러면 1,000평에 290만 원이나 300만 원 정도가 1년에 그렇게 나가고, 저 중산간 위로는 한 1,000원에서 1,500원 사이이면 1,000평에 100만 원에서 150만 원 정도 그렇게 나간다. [중략] 그러다가 땅을 가진 사람들은 그런 소문을 서울에 있어도 잘 들으니깐, ‘아, 나도 이거 땅값 올려야겠구나, 임대료도 올려야겠구나’ 한다. 그래서 어느 날 보면 갑자기 ‘임대료 얼마 주시오’ 해버리고 땅을 빌린 사람은 안 비싸도 사용해야 하고 비싸도 어차피 써야 하니깐 어쩔 수 없다. 다 땅 주인 마음이다.

(김ㅇㅇ, 성산읍 임차농 및 제주 제2공항 난산리 반대 비상대책위원장)

임대료가 500원일 때와 3,000원일 때 차액이 생기니까 1,000평을 농사짓는다고 하면 250만 원이 더 들어가는 거다. 그러면 지금 농사짓는 사람들을 보면 2,500원, 3,000원 주고 농사를 지으면서 종잣값, 비룟값, 활용하는 인건비 다 포함했을 때 생산 단가가 한 4,000원인데 1,000평에 최소한 400만 원에서 450만 원 정도는 기본적으로 생산비에 들어간다고 볼 수 있죠. 임대료가 500원일 때는 생산비가 2,500원으로 괜찮은 정도인데, 지금은 농민들이 450만 원 중 남는 거를 써야 하지만 그런 게 없다. 농민들이 순수익을 남기려면 엄청난 노력을 하든가, 아니면 농산물 시세가 워낙 잘 나와서 좋아야겠죠.

(채ㅇㅇ, 성산읍 농민회 사무국장 및 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장)

국토교통부의 제주 ‘제2공항 개발’ 계획 발표는 성산 지역의 땅값만이 아니라 임차료 상승에도 영향을 미친다. 그 계획이 발표되기 이전에 임차료는 300원에서 500원 정도였다. 그러나 성산 지역의 땅값이 10만 원에서 70만 원, 그리고 100만 원 이상으로 불어난 만큼 임차료 또한 2,500원에서 3,000원 사이로 뛰어올랐다. 임차료가 300원일 때와 2,500원일 때 임차농이 겪는 어려움의 크기는 생산비를 통해 확연하게 차이가 드러난다. 임차농이 땅 1,000평을 임차료 300원으로 농사짓는다고 하면 기본적으로 드는 생산비는 30만 원이다. 하지만, 지금의 생산비 같은 경우에는 ‘제2공항 개발’ 영향으로 인해 임차료가 최소 2,500원이다 보니 250만 원에서 시작하게 된다. 임차료가 상승한다는 것은 임차농이 농사짓는 데 드는 기본 생산비도 올라간다는 것을 의미한다. 다시 말해, 임대인에게 지급해야 하는 임차료에서부터 임차농은 자신에게 돌아올 수익은 거의 없게 되는 구조로 농사에 대한 엄청난 부담감을 가져오게 된다.

성산읍 관내에 농사를 짓는 사람들은 한 80% 이상이 임대차 계약서를 작성하지 못했다. 오히려 임대차 계약서를 써달라고 하면 쫓겨난다. 우리나라 농지법에서 임차를 줄 수 있는 조항은 10가지 정도밖에 없다. 10가지 외에는 임대가 허용이 안 된다. 만약에 임차를 주면 위법이다. 그러한 이유로 임대차 계약서를 안 써준다. 임대차 계약서가 없으니깐 1년이든 2년이든 주인이 마음에 안 들면 나가라고 하고 다른 사람으로 쉽게 교체해버린다. 공항 예정지에 52만 평의 농지가 들어있다. 52만 평 대부분을 임차농이 농사를 짓는데 이 임차농들이 나와서 다 어디를 가야 하는지. 또 계약서가 없어서 국가로부터 나오는 혜택이나 직불금 같은 것도 하나도 받지 못한다. 직불금은 국가에서 주는 최소한의 보상이다. 임대차계약을 하지 않으면 직불금 못 받고, 비료 같은 정주 보조금도 못 받고, 농업경영체도 등록하지 못하는 문제를 겪을 수밖에 없다.

(채ㅇㅇ, 성산읍 농민회 사무국장 및 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장)

제주 동부 지역 농민 중에 아주 낮게 잡아도 80% 이상이 남의 땅을 빌려서 농사짓는 임차농이다. 임차농 대부분은 임대인이 임대차 계약서를 작성해주지 않아 언제 쫓겨날지 모른다는 불안감 속에서 경작을 짓고 있다. ‘농지법 제24조의 2 제1항’에 따르면 임대차 기간은 3년 이상, 다년생식물 재배지 등 대통령령으로 정하는 농지의 경우 5년 이상으로 하여야 한다. 그러나 사실상 임차농은 임대인과 임대차 계약서를 서면계약으로 작성하지 못했기에 이러한 규정은 의미가 없어지게 된다. 특히나 ‘제2공항 개발’로 계획된 부지 150만 평 중 52만 평이 농지인데, 이 52만 평 농지에서 농사를 짓는 사람은 거의 임차농들이다. 제주 ‘제2공항’ 개발이 추진된다면 그 부지에 속한 수많은 임차농은 임대인이 농사를 중단하라고 하면 어쩔 수 없이 쫓겨나게 될 수밖에 없다.

임대차 계약서를 작성하지 못한 임차농은 국가로부터 어떠한 법적·제도적 보상도 받지 못하는 문제점도 겪고 있다. 이는 ‘임대인’이 ‘임차농’ 대신 농업경영체로 등록하여 자신이 농사를 짓는 것처럼 속이기 위해서이다. 우리나라에서는 ‘농업경영체’로 등록한 이후 직접 8년 이상 직접 농사를 지으면 양도소득세를 감면시켜 주고 용도변경 등 혜택을 준다. ‘임대인’은 이러한 각종 정부 보조금과 혜택을 노리며 ‘임차농’에게 임대차계약을 써주지 않고 모든 것을 고스란히 가져간다. 성산 일대의 ‘임차농’은 땅값과 임차료가 상승하면서 겪는 문제점 말고도 임대차 계약서를 작성해주지 않음에 따라서 제대로 보조금과 혜택을 누리지 못한 채 어려움은 더욱 가중되고 있다.

농민 중에서도 찬성하는 집안의 이야기를 들어보면, 집안 자식들은 지금까지 고생했는데 얼른 빨리 땅값 오를 때 팔고 손 떼버리자고. 그게 효도라고 말한다. 이 땅을 팔아서라도 부채를 해결하겠다는 사람들이 있다. 농민들은 땅을 갖고 있으면서 다들 몇억씩 빚을 가지고 있다. 농산물을 팔아서 언제 이 빚을 다 갚을 거냐. 그래서 생각한 것이 땅이라도 팔면 빚이라도 갚을 수 있다는 것이다.

(채ㅇㅇ, 성산읍 농민회 사무국장 및 전농 제주도연맹 농지 대책 특별위원장)

활주로가 이제 남북으로 이렇게 생기는데 난산리 마을 전체가 이제 1km 반경 안에 다 들어간다. 그러면은 이제 우리가 과연 어디 가서 살 것이냐. 지금까지 살아온 이 모든 것을 두고 나가야 하는데 이거를 정부가 실질적인 보상을 안 해주고 쫓아내는 것이다. 여기 주민들은 지금까지 자손 대대로 전해왔던 터전인데 이러한 가치를 보상금으로 바꿀 수 있겠나. 삶의 터전을 국가에게 뺏기는 게 제일 큰 문제점이고 두 번째가 성산의 공동체가 파괴된다는 것이다. 공동체라는 거는 우리가 이렇게 모여서 같은 뜻을 가진 사람들끼리 한 마음을 이뤄서 지금까지 살아왔던 것들이 사라진다는 것이다.

(김ㅇㅇ, 성산읍 임차농 및 제주 제2공항 난산리 반대 비상대책위원장)

제주 ‘제2공항 개발’ 계획이 발표된 이후 성산 지역은 찬성과 반대 의견이 나누어지며 마을마다 벽이 쌓이기 시작했다. 성산리는 찬성. 온평리와 난산리, 신산리, 수산리 같은 예정지에 속한 부지는 반대와 같이 말이다. 제주 ‘제2공항 개발’에 찬성이라는 입장은 땅값이 최고치로 상승했을 때 농지를 파는 것이 가장 합리적인 선택이라고 본다. 이러한 선택은 자신이 지고 있는 빚을 어느 정도 해결하는 몇 없는 기회이기도 했다.

한편으로는 제주 ‘제2공항 개발’로 인해 새로운 일자리가 급격하게 창출될 것이라는 기대심리도 내보인다. 이에 대해서 반대 측에서는 허황한 꿈이라고 지적했는데, 일 년에 공항에 채용하는 인원이 몇만 명이라고 발표되는 것은 몇십 년을 장기화하여 이야기하는 것일 뿐이라며 이를 비판적으로 볼 수 있어야 한다고 주장한다. 무엇보다도 농민과 임차농들은 현재 땅값과 임차료가 오른 문제점을 되돌이킬 수는 없으나 실제로 ‘제2공항 개발’이 추진되었을 때 성산 지역을 떠나 어디로 가야 할 것인지, 농사를 지어도 공항에서 발생하는 기름때로 인해서 농산물 가격이 하락하는 등 여러 문제점을 우려하는 부분이 다수였다. 현재 성산 일대는 제주 ‘제2공항 개발의 영향을 받음으로써 마을공동체가 서서히 파괴되고 있다.

4. 결론

1) 요약 및 결론

우리나라에서 ‘농지법’은 ‘자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못한다’라고 규정하고 있다. 헌법의 경자유전의 원칙에서도 ‘농지는 농업인과 농업법인만이 소유할 수 있다’라고 확립되었다. 이렇게 ‘농지’와 관련된 법과 제도는 농사를 짓는 사람만이 농지를 가질 수 있다고 하지만, 현실은 법률을 악용하는 사례가 비일비재하다.

‘농지법’은 여러 차례 개정되며 농업인의 수와 농업인이 소유하는 농지 면적이 점차 감소하게 되었다. 이는 다시 말하자면, ‘농지법’과 경자유전의 원칙에 어긋나는 비농업인의 농지 소유가 증가했다는 것이다. 또한, 이제 ‘농지’는 더 이상 농사를 목적으로 구매하는 것이 아니라 그저 투기를 위해 매입하는 땅이 되어버렸다는 것을 의미하기도 했다.

‘농지법’의 사각지대에는 ‘농지임대차 제도’의 문제점 역시 포함되어 있다. ‘농지임대차 제도’란 농지의 소유자인 ‘임대인’이 땅을 빌리려는 ‘임차인’에게 농지를 사용할 수 있도록 계약을 체결하는 제도를 의미한다. 여기서 ‘임대인’과 ‘임차인’은 일정 기간 농지를 빌려서 사용함에 따라 그 대가를 지급하겠다는 ‘농지 임대차 계약서’를 서면으로 작성하는 것이 가장 기본적인 원칙이다. 그러나 대부분의 ‘임차농들’은 그 과정에서 ‘서면계약’이 아닌 ‘구두계약’을 할 수밖에 없어 어려움을 겪게 되었다.

‘임대인’이 ‘임차인’에게 농지 임대차 계약서를 작성해주지 않는 이유는 바로 자신들이 농업경영체로 등록하여 정부 보조금이나 소득감면과 같은 혜택을 받기 위해서이다. 모든 혜택과 보상이 ‘임대인’에게 돌아가는 상황과 다르게, ‘임차인’은 ‘농지 임대차 계약서’가 없어 농업경영체 대상이 되지 못하며 농사를 지을 수밖에 없었다. 이러한 상황들을 종합적으로 보았을 때, ‘임차농’은 ‘농지법’ 속 ‘농지임대차 제도’에서 제대로 법적 보호를 받지 못하는 경제적 약자라는 것을 알 수 있다.

특히나 성산읍 지역의 임차농들은 ‘농지법’ 속 ‘농지임대차 제도’뿐만 아니라 ‘제2공항 개발’과 관련된 논의에서도 최하위층 구조에 놓여 있다. 2015년 11월에 ‘제2공항 개발 예정지’로 성산 일대라는 것이 밝혀지며 엄청난 변화를 일으켰다. 그러한 변화 중 하나가 바로 땅값의 상승이었는데, 기존의 성산 지가는 10만 원이었으나, ‘제2공항 개발’ 발표 이후에는 70만 원으로 치솟았고 현재는 100만 원이 넘어가고 있다. 이렇게 비싼 땅값은 농민들이 쉽게 농지를 살 수 없는, 다시 말해 땅을 빌려 농사를 지을 수밖에 없도록 만들었다.

그리고 임차료도 땅값 상승의 영향을 받아서 치솟았다는 것을 확인할 수 있다. 원래 임차료는 300원에서 500원 정도였지만, 지금은 평당 2,500원에서 3,000원이 기본 임차료로 나타난다. 채ㅇㅇ 성산읍 농민회 사무국장님과 김ㅇㅇ 난산리 제2공항 반대대책위원장이 공통으로 말한 것처럼, 임차료는 농사를 짓는 데 들어가는 총생산비의 요소 중 하나로 300원일 때와 3,000원일 때 임차농이 겪는 어려움은 비교할 수 없을 정도로 크다는 것을 알 수 있다. 더 심각하게는 성산 지역의 농민들이 대부분 임차농인데, 임대차 계약서를 작성하지 않다 보니 국가로부터 어떠한 법적·제도적 보상도 받지 못하는 문제점도 발생한다.

성산 지역은 이전보다 땅값과 임차료가 상승한 모습을 볼 수 있다. 더군다나 ‘제2공항’을 개발해야 할 것인지 혹은 말 것인지와 관련하여 농민들 간의 갈등도 존재하는 실정이다. ‘제2공항 개발’에 찬성하는 농민들은 ‘땅값이 치솟았을 때 하루빨리 농지를 다른 사람에게 팔고 편하게 살자’라고 생각하는 편이었다. 이와 달리, 반대하는 사람들 같은 경우에는 ‘제2공항 개발 예정지’에 52만 평의 농지가 들어있기에 농업인으로서 농지를 보호해야 한다고 강력하게 주장했다. 이는 특히나 ‘제2공항 개발’이 확정된다면 52만 평 ‘농지’ 안에 있는 모든 ‘임차농’들이 생계를 유지하는 수단을 잃어버리는 것과 같았다. 농민들 간의 서로 다른 입장은 성산 지역 내 농민 공동체에 금이 가도록 변화를 일으키는 요인 중 하나이기도 했다.

2) 연구 의의 및 한계

이 논문은 어떤 문제가 발생했을 때, 사회에 직접적으로 드러나지 않은 대상을 바깥으로 끌어내었다는 점에서 의미가 있다. 성산 지역 같은 경우에 ‘제2공항 개발’로 치열한 논쟁이 오고 가고 있는데 커다란 피해를 겪음에도 계속해서 언급되지 않았던 ‘임차농들’을 발견하게 되었다.

‘제2공항 개발 계획’이 발표되었을 때, 가장 많이 이야기되었던 주체들은 정부와 제주도청, 지역 주민단체, 환경단체가 있다. 정부와 제주도청은 기존의 공항 포화 문제를 해결하는 동시에, 제주지역의 미래 발전 및 동서지역의 균형을 이루고자 성산의 제2공항이 필요하다고 주장했다. 하지만, 지역 주민단체와 환경단체는 그들의 의견과 정반대였다. 지역 주민단체들은 제2공항으로 발생할 소음피해 문제에 대해서 강력하게 반발하였고, 환경단체들은 ‘제2공항 개발 예정지’ 주변에 서식하는 멸종위기종과 숨골의 훼손을 우려하는 목소리를 크게 외쳤다. 이렇게 팽팽한 대립 구도 속에서 ‘임차농’의 이야기는 전혀 알 수 없었는데, 그들은 ‘제2공항 개발’로 인해 농사를 지어야 할 땅들이 사라질 위기에 처한 심각한 상황이었다.

성산 지역에서 땅을 빌려 농사를 짓는 ‘임차농들’은 앞서 ‘제2공항 개발’로 인해 땅값과 임차료가 치솟으며 피해를 겪게 되었고, 이 논쟁에 대한 의견 차이로 심각하게는 공동체가 무너지는 상황까지 나타났다. ‘임차농들’은 엄청난 피해와 어려움을 겪음에도 여전히 논의의 구조 속에서 드러나지 않고 있다. 이 부분에서 우리는 ‘제2공항 개발’이라는 논쟁 속에서 이해관계당사자를 파악할 때, 적극적으로 언급되지 않았던 성산 지역의 ‘임차농’을 찾을 수 있었고, 더 나아가 그들이 직접 겪고 있는 문제점을 구체적으로 밝혀낼 수 있게 되었다.

한편으로는 ‘제2공항 개발 속에서 임차농’이 겪는 어려움은 ‘기존 사회에서 나타나는 임차농’의 고질적인 문제를 뒤덮어버리는 한계를 가져올 수 있다. 우리 사회에서 ‘임차농’은 ‘농지법’으로부터 보호받지 못하는 경제적 약자였다. 그런데 성산 지역의 ‘임차농’은 ‘기존 사회에서 나타나는 임차농’인 동시에, ‘제2공항 개발’과 관련하여 논의 속에서 배제되고 있을 뿐만 아니라, 그에 따른 피해와 어려움을 겪는 대상으로 더욱 악조건에 처해 있다. 이는 다시 말하자면, ‘제2공항 개발과 관련하여 고통을 겪고 있는 임차농’이 ‘기존 사회에서 나타나는 임차농’보다 한 층 더 아래에 있는 약자라는 것이다. 따라서 사람들은 사회 곳곳에 만연해 있는 ‘농지법’과 ‘농지임대차 제도’의 문제점보다 ‘제2공항 건설 문제에 따른 임차농’에 초점을 둘 수 있다. 그렇기에 우리는 사회문제를 발생시키는 가장 근본적인 원인을 파악하는 것을 시작으로 하여 논의가 끊임없이 이루어질 수 있어야 할 것이다.

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