최근 자치경찰제의 도입과 관련된 논의는 뜨거운 감자다. 문재인 대통령의 공약사항인 광역자치경찰제의 도입과 관련된 문제이면서, 검경 수사권 조정의 문제와도 매우 밀접한 관련을 갖고 있다. 자치경찰제 도입은 2000년대 들어서면서 본격적인 논의가 시작되었으며, 그 결과 테스트 베드로서 제주도에서 우선적으로 도입되었다. 시행 초기부터 현재까지 제주자치경찰의 운영과 관련하여 많은 비판이 제기되어 왔지만, 지역밀착형 업무를 통하여 지역주민들로부터도 많은 신뢰를 받고 있으며, 전국적으로 운영되고 있는 특별사법경찰의 업무에 있어서도 다른 시·도에 비교가 되지 않을 정도로 매우 뛰어난 운영실적을 보이고 있다.

제주자치경찰의 시행 초기에는 예산의 문제 등 운영상의 많은 문제점이 존재하였지만, 우여곡절 속에서도 나름대로의 탁월한 성과를 거두어 왔으며, 그 동안의 운영과정 속에서 밝혀진 운영상의 문제점을 보완함으로써 전면적인 자치경찰제 도입의 모범사례로 자리매김 할 수 있을 것이다. 이는 제주자치경찰이 우리나라 경찰제도 변화에 있어서 시작점의 역할을 하고 있음을 의미한다.

◇경찰이란 어떠한 조직인가

경찰의 개념은 시대와 사회의 변화에 따라 변천을 해왔고, 국가마다 다양하게 나타나고 있지만, 현대 사회에 있어서 경찰이라 함은 행정권의 하나로서 법 준수를 책임지고, 동시에 공공질서의 유지와 재정립을 목적으로 하며, 나아가 검찰의 감독 및 감시 하에 사법경찰 임무를 수행하는 행위 및 이를 수행하는 공무원들의 조직화된 공공서비스 기관 전체를 의미한다. 다시 말해, 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 자유를 보호하고, 그 이익을 보장하며 사회 공공의 질서와 안녕을 유지하기 위한 범죄 예방과 법집행을 하는 공공서비스를 말한다. 경찰은 유지하는 주체에 따라 국가경찰과 자치경찰로 구분할 수 있는데, 이중 자치경찰이라 함은 지방분권의 이념에 따라 지방자치단체에 경찰권을 부여하고 자치경찰의 설치 및 운영을 지방자치단체에서 책임을 지도록 하는 것을 말한다. 민주사회에서의 경찰은 시민의 협조와 지지로 유지되며, 질서유지에는 지역사회의 지지가 있어야 한다. 따라서 시대적 요청뿐만 아니라 국민의 행정봉사자로서의 정신과 경찰이념인 민주주의·법치주의·정치적 중립성을 위해서는 지방자치단체가 그 지역의 실정에 적합한 방법으로 치안유지를 해야 하고, 그렇기 때문에 경찰이 지방자치단체의 고유사무를 담당할 필요성이 있게 된다.

◇국가경찰과 자치경찰 중 어느 쪽인가

국가경찰과 자치경찰 중 어느 제도를 채택할 것인가 하는 문제는 여러 가지 요인들을 종합적으로 고려하여 결정되어야 할 문제이지만, 국가경찰은 강력한 집행력, 전국적으로 통일적인 인사 및 조직관리, 법령의 집행 등 경찰조직의 능률성과 효율성이 장점인 반면, 자치경찰은 지역실정에 적합한 치안활동, 장기적인 재직으로 인한 주민에 대한 봉사의식과 같은 민주성과 중립성이 최대의 장점으로 꼽히고 있다. 특히, 자치경찰은 치안행정에 대한 지역주민의 참여와 통제를 확대함으로써 주민의 의사에 민감하게 반응하는 주민밀착형 경찰상을 정립하고, 지방자치단체의 법 집행력을 보강함으로써 지방행정의 종합성을 제고할 수도 있다.

이와 같은 이유에서 우리나라는 1980년대 말부터 자치경찰의 도입에 관한 논의를 하기 시작하였고, 그 후 2000년대 들어서면서부터 본격적인 검토가 시작 되었으며, 2006년 7월부터 제주자치경찰을 통하여 지역중심의 생활치안, 사회안전망 확보, 지역치안에 대한 자치행정의 종합성 제고를 바탕으로 주민생활 중심이라는 원대한 이상을 가지고 치안질서 유지를 담당하게 되었다. 하지만 제주도가 실질적인 자치권을 확보하지 못하게 되면서 예산상의 문제 등으로 운영에 있어서 많은 어려움을 겪고 있고, 또한 경찰청과 국회 등 정책참여자와 부처의 이기주의 및 권위주의로 인하여 자치경찰이 필요한 권한도 제대로 확보하지 못한 것이 사실이다.

◇자치경찰은 어떠한 일을 하는가

현재 국가경찰과 제주자치경찰이 업무협약에 의해 분담된 자치경찰의 사무는 교통관리, 학교방범, 관광지 순찰, 지역 행사장 관리 등이다. 그러나 협약업무는 제주도 전역에서 전면적으로 활동하는 것이 아니라 부분적이고 지엽적인 활동이 대부분이고, 국가경찰 대비 사무 분담률도 약 10~30%에 불과한 실정이다. 특사경 업무만 보더라도 현재 제주자치경찰은 특사경 활동에 직접적인 관련이 있는 주민등록번호 조회 시스템 및 장비도 구비되어 있지 않으며, 법령 위반자에 대한 체계적인 자료구축도 마련되어 있지 않다. 그렇기 때문에 신속한 수사가 이루어지는 것은 기대하기 어렵고, 국가경찰에 전적으로 의존해야 하는 실정이다. 또한 자치경찰이 대상범죄에 대한 지명수배는 가능하지만, 지명수배자를 발견한 경우 국가경찰에 인계해야 하며, 불심검문과 위험 방지를 위한 건물 출입이 가능한 일반사법경찰과는 달리 특사경은 법적 근거가 존재하지 않아 수사에 많은 애로를 겪고 있다.

이로 인한 국가경찰의 과중한 업무는 제주자치경찰이 운영되고 있음에도 불구하고 중앙 집권적 경찰체제로부터 지역주민의 요구와 생활밀착형 치안서비스를 제공함에 있어 많은 한계를 보이는 등 국가경찰의 보조기관으로 전락하여 독립성에 대한 문제점이 지적되고 있으며, 정당의 지역편중이 심한 상황 속에서 지방토호 세력 내지 지방 엘리트가 자치경찰과 유착관계를 형성하게 되어 경찰사무를 원활하고 공정하게 수행되지 못한다는 이유로 부정적인 견해가 제기되기도 하였다. 

그러나 자치경찰 제도는 그동안의 국가경찰의 관료주의화, 주민요구에의 부적절한 대응 및 국민의 경찰에 대한 불신의 확대 등에 대응하고, 생활치안의 사각지대를 최소화하는 것은 물론, 주민 대응성의 제고, 지역의 치안행정에 대한 자율권 및 책임성의 확보를 위하여 반드시 필요한 제도라고 할 수 있다. 특히, 국가경찰과 자치경찰, 일반 행정공무원이 동시에 업무를 수행하는 수사권의 중복문제 속에서도 요즘 전국적으로 이슈가 된 제주자치도 한림지역 등에서 가축분뇨 무단폐기업자의 구속사건 등 자치경찰이 특별사법경찰로서의 역할을 제대로 수행하고 있으며, 제주 관광 질서의 확립, 아동·청소년 등 사회적 약자의 안전 환경 조성, 지역문화축제 및 최근 시행중인 대중교통 우선차로제의 교통안전관리, 제주 천혜의 자연 환경 보존, 농·수·축산물에 대한 단속활동 전개 등 국가경찰과는 차별성이 강조되는 사무를 수행하며 지속적으로 성장해 왔다.

이처럼 제주자치경찰이 제주자치도가 주민의 복리증진, 주민의 생명과 재산을 보호하기 위한 종합행정을 실현하는데 집행력과 실천력을 강화하여 지방자치단체로서 종합적 기능을 수행할 여건을 조성하는데 기여하였다는 점에서 제주자치경찰은 더 이상 테스트 베드가 아닌 자치경찰제의 확대도입을 위한 롤 모델로 자리매김하였다고 할 수 있다.

특히, 자치경찰은 정치적인 중립과 분권화를 통해 경찰운영체제의 민주적 효율성을 높이고 지역주민 위주의 봉사행정을 도모하며, 지방 실정에 적합한 경찰행정의 수행 및 지방의 특수성을 고려하여 그 집행권을 지방에 분산시키는 역할을 담당하고 있다. 그리고 지역주민들의 생명ㆍ신체와 재산의 안전을 위하여 활동함으로써 중앙정치의 소용돌이에 휘말리지 않고 독자적인 지위를 확보해 나갈 수 있으며, 그 지역의 특성에 맞는 주민의 안전과 민생치안에 전념할 수 있다.

중앙집권적 국가경찰 체제에서 발생하는 권위주의와 비효율성을 극복함으로써 민주적 효율성을 도모할 수도 있다. 이러한 점에서 국가경찰보다는 자치경찰을 운영하는 것이 보다 효율적이라 할 수 있다. 그리고 자치경찰제를 시행함에 있어서는 제도를 도입하는 목적이 국가경찰로부터의 업무분산이 아닌, 자치경찰제를 통한 지역밀착형 치안서비스를 지역주민들에게 제공하거나 치안서비스의 질을 향상시키는 방법으로 나가야 할 것이다.